黑龙江省发展和改革委员会关于推广运用政府和社会资本合作(PPP项目)的意见

各市（地）、县（市、区）发展改革委（局），省农垦总局、森工总局:

　　为贯彻落实党的十八届三中全会精神和《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等六部委令第25号）要求,鼓励和引导社会资本参与我省重大基础设施和公共服务项目建设,进一步增强公共产品和服务供给能力,现就推广运用政府和社会资本合作提出如下实施意见。

　　一、充分认识政府和社会资本合作的重要意义

    政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。推广和运用政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

    二、政府和社会资本合作应坚持的原则

    (一)先行先试原则。按照“试点先行、循序渐进、先易后难”的原则，选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的项目先行先试，激活社会投资活力。

    (二)互惠共赢原则。建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期，充分调动社会资本积极性，同时，又要加强项目成本监测，防止国有资产流失或不合理让利。

    (三)风险分担原则。政府和社会资本之间合理分配项目风险，项目的建设、运营风险原则上由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

    (四)诚信守约原则。在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。项目合同一经签署必须严格执行，无故违约方必须承担相应责任。

    (五)公开透明原则。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造公开透明的政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。

    三、政府和社会资本合作的项目范围及模式

    (一)项目范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施和公共服务类项目，主要包括农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境和其他等7个领域（见附件1）。

    （二）模式选择。PPP项目按类型分别采取不同的操作模式。对于经营性项目，有明确的收费基础，经营收费能够完全覆盖投资成本，不需要财政补贴，可以通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。对于准经营性项目，经营收费不足以覆盖投资成本，可以通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。对于非经营性项目，主要依靠“政府付费”回收投资成本，可以通过政府购买服务采取建设-拥有-运营（BOO）和委托经营等市场化模式推进。对于存量资产项目开展PPP操作，可运用转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等方式。

    四、政府和社会资本合作项目的实施流程

    行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

    (一)项目储备。各级发展改革部门要建立PPP项目库。从本地区准备建设的基础设施和公共服务项目中，及时筛选PPP模式适用项目入库,并定期将前期工作完备、完成可研批复工作的项目报送省发展改革委，纳入全省PPP项目库。省发展改革委对纳入全省PPP项目库的项目，可以在前期工作上给予资金支持。

    (二)项目遴选。各级发展改革部门会同行业管理部门、项目实施机构，及时从项目库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，编制实施方案并提交相关部门组成的联审机制审查，明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。

    (三)合作伙伴选择。实施方案审查通过后，由行业管理部门、项目实施机构按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。对于建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的特许经营项目，应当通过招标方式选择特许经营者。可以选择具备政府和社会资本合作项目咨询服务经验的中介服务机构，为项目实施提供咨询服务。

    (四)合作合同签订。项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。各地可参考《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（见附件2），并根据具体项目情况，细化完善合同，确保合同内容全面、规范、有效。

    (五)合作绩效评价。在项目实施过程中，要加强工程质量、运营标准的全程监督，确保项目提供公共产品和服务的质量、效率和延续性。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价。

    (六)退出机制执行。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。

    五、加强组织领导和政策保障

　　(一)健全工作协调机制。按照黑龙江省推进政府和社会资本合作联席会议制度要求,各级发展发展改革部门要会同财政、国土资源、环境保护、住房城乡建设等相关部门，共同做好全省政府和社会资本合作模式推广运用工作。

    (二)强化政策支持。优化政府投资方向，通过投资补助、担保补贴、贷款贴息等多种方式，优先支持引入社会资本的项目。合理分配政府投资资金，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营。建立项目并联审批机制，在科学论证、遵守程序的基础上，加快推进PPP项目规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作。

    (三)完善投资回报机制。为建立项目投资合理回报机制，可依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，吸引社会资本积极参与项目投资。

黑龙江省发展和改革委员会

2015年8月3日